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基础教育管理体制与目标之间的悖论
2002-04-28    林小英

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  1993年2月26日中共中央国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称纲要),依据这个纲要的引导,教育研究学者围绕方方面面的教育问题作了很多研究,教育实践人员也进行了大大小小的改革和实践。现在,时间已经过去了8年(这个纲要所指也仅仅以上个世纪90年代为定义范围),新的世纪也早就来临了,我国教育究竟“改革”和“发展”得怎样,每天浸淫教育环境之中的教师、学生和研究人员自有自己的看法(公论也许还没有形成),但是,作为同样也身处21世纪——一个曾经使人们对之抱有无限遐想的新世纪的学生兼教育研究人员,重读1993年颁布的纲要,比照在这个时间段中所进行的大家所能感受得到的教育实践,却发现了一个很多耐人寻味的问题:基础教育管理体制与目标之间存在的悖论。也就是说,纲要所确定的基础教育管理体制不能保证它所规定的基础教育所要达到的目标,虽然这可以用实践来证明,但同时也可以通过一般的组织行为的逻辑来证明。

  一、各级政府的权利和义务分离与混淆

  基础教育,尤其是农村的基础教育的管理体制,在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》是这样规定的:“实行九年制义务教育,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则,是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。”对“义务教育”是这样定义的:“义务教育,即依法规定适龄儿童和青少年都必须接受,国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育,为现代生产发展和现代社会生活所必需,是现代文明的一个标志。”

  纲要要求全体适龄人口必须接受义务教育,这是国家权力和权威的体现,这本身是没有什么可以质疑的,也是世界上绝大多数国家的做法和趋势。但是从法律上来说,权力(权利)是与相应的责任或者义务联系在一起的。当国家或政府规定了民众必须履行一定的义务时,它实际上是在行使一种权威,而权威的背后却是责任作为后盾的。纲要规定的义务教育的含义中包含了国家强制的性质,因而应当以相应的责任来体现国家的权威,但基础教育“地方负责、分级管理”的体制却把这种责任层层分散,这样一级一级地往下推,最终很多责任都转嫁到教师、学生和家长头上,以致“义务教育”有名无实。

  纲要认为“教育体制改革……要加快步伐,改革包得过多、统得过死的体制”,我认为义务教育恰好相反,国家包得不够多,抑或该包的没包,不该包的统得过死。纲要中规定,课程设置和课程标准、学校人员编制标准、教师资格和教职工基本工资标准都由国家规定,而义务教育经费的筹措却主要是由地方和学生家长共同承担。大家知道,西方教育界一直有个传统——谁付费,就对谁负责。与其说是西方的传统,毋宁说是一种天然符合法律上的权利义务关系、符合经济上的合约交易关系的方式。这也是作为理性人进行投资行为的本能法则。但是在纲要中,这种权利义务关系却被人为地分离。经费从来就是一种强有力的制约手段,纲要规定的国家不承担主要的经费负担,那么在现实的义务教育中出现的诸多难于控制的问题就不足为奇了。比如纲要规定应该建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系,并要求各地教育部门进行常规性检查,但是实际上这种检查多流于形式,就算起了作用,也是一种“狐假虎威”的行为,学校真正听信的是中考高考的指挥棒。这几乎成了众所周知的事实。

  在纲要中还出现了权利和义务的混淆,把看似权利实则义务的职责转移到地方。纲要中规定,“改革过于集中统一的工资管理体制,在国家宏观调控的前提下,使地方、部门和学校享有自主权”。这条规定背后的逻辑也许是因为我国幅员辽阔,地区之间经济发展差距太大,因此这样可以按照各地状况因地制宜地发放教师工资。在东南沿海和城市,这种规定也许是大快人心的事情,使学校和地方政府也不至于手里攥着大笔钱,无从发放给教师。但是在内地西部省份和贫困地区,地方政府和教师也许更加看重的是教师工资能够保证按月发放,不拖欠,不扣押,使教师一旦端上了这个职业的饭碗,就不用担心柴米油盐,成为名副其实的“铁饭碗”。管理教师工资的责任以不加区分、无视地区差异的方式分摊给地方以后,在经济落后地区出现普遍的拖欠教师工资地现象就是情理之中的事情了,这个现象曾经演化到了难以置信的地步。对于贫困地区来说,这种工资发放的“自主权”无异于一种沉重的负担和责任,这种“自主权”他们情愿不要。今年实行“以县为主”的管理体制以后,农村教师的工资统一由县政府发放,改变了原来的由乡镇发放的方式,教师总算有了一种安全感。

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